1.1  研究背景及意義

城投公司通過(guò)債務(wù)融資，為地方政府投資項(xiàng)目籌措資金，為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但也出現(xiàn)了諸如運(yùn)營(yíng)不科學(xué)、舉債融資規(guī)模快速膨脹、地方政府變相甚至違規(guī)擔(dān)保、償債風(fēng)險(xiǎn)逐漸擴(kuò)大等一些亟須高度關(guān)注和解決的問(wèn)題。于此同時(shí)，部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司信貸管理缺失導(dǎo)致這一問(wèn)題快速惡化。 針對(duì)上述情況，2010 年 6 月 10 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布國(guó)發(fā) 19 號(hào)文，即《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求各級(jí)地方政府對(duì)所屬融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行全面清理，并按區(qū)別對(duì)待和分類管理的原則，妥善管理在建項(xiàng)目后期融資及債務(wù)償還問(wèn)題[1]。國(guó)發(fā) 19 號(hào)文下發(fā)后，各級(jí)地方政府加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)管控，取得了階段性成效。地方政府所屬融資平臺(tái)公司的債務(wù)規(guī)模快速膨脹的趨勢(shì)得到遏制，大多數(shù)融資平臺(tái)公司在按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行改革，并且銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府融資平臺(tái)的信貸管理越加規(guī)范。但在此背景下，仍有部分地方政府在違規(guī)違法融資，如違規(guī)采用回購(gòu)（BT）或集資等方式舉債，通過(guò)信托公司、金融租賃公司或財(cái)務(wù)公司等違規(guī)舉債，違規(guī)向融資平臺(tái)提供擔(dān)保或注資等。2012 年 12 月24 日，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布財(cái)預(yù) 463 號(hào)文，即《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，旨在制止地方政府及其融資平臺(tái)違法違規(guī)融資行為，防范地方政府和融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[2-3]。隨之，地方政府用于基礎(chǔ)建設(shè)融資的投融資平臺(tái)城建投紛紛陷入困境，一時(shí)間，大量應(yīng)由政府投資的基礎(chǔ)建設(shè)或由政府出資購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)紛紛叫停，政府財(cái)政支出遇到錢(qián)荒。 

........

 

1.2  理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)綜述

PPP(Public-Private-Partnership)，即政府與社會(huì)資本合作模式，指的是政府與社會(huì)資本通過(guò)合作來(lái)提供公共品或服務(wù)的一種方式。廣義的 PPP 是指公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，具體可分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三類。狹義 PPP 僅指政府與私營(yíng)部門(mén)以合資組建公司的形式展開(kāi)合作，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)[10-11]。我國(guó)官方的 PPP 指的是廣義 PPP。 PPP 項(xiàng)目是政府與非政府主體就提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)簽訂長(zhǎng)期合同，  非政府主體在其中承擔(dān)重要的融資及項(xiàng)目管理責(zé)任。PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)包括：第一，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。  公共部門(mén)和私營(yíng)參與方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府通過(guò) PPP 項(xiàng)目將項(xiàng)目建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給有管理和承擔(dān)能力的社會(huì)資本參與方（投資方）。值得注意的是，風(fēng)險(xiǎn)最終的承擔(dān)者仍是政府，  因?yàn)樽罱K項(xiàng)目歸政府所有，所有權(quán)是政府的。第二，合作雙方通過(guò)合同進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配，如果，也可依據(jù)具體的法律規(guī)定。一般 PPP 項(xiàng)目合同周期是 25 至 30 年。第三，社會(huì)資本方為基礎(chǔ)設(shè)施提供建設(shè)所需資金，或運(yùn)營(yíng)該基礎(chǔ)設(shè)施，或提供公共服務(wù)。第四，社會(huì)資本合作方要收回投資并獲得合理回報(bào)。第五，政府保留承擔(dān)服務(wù)或財(cái)產(chǎn)的責(zé)任以及終止項(xiàng)目的權(quán)利。某些情況下，政府從維護(hù)公共利益出發(fā)，可以終止合同，當(dāng)然提前終止合同需要給予社會(huì)資本合作方一定的賠償。第六，可提高公共服務(wù)供給效率。 從廣義上來(lái)說(shuō)，PPP  融資模式是建立在契約基礎(chǔ)上的合作伙伴關(guān)系，從世界銀行對(duì) PPP 的分類來(lái)看，主要包括外包類、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)類、私有化類三個(gè)體系分類[12-13]，包括傳統(tǒng)的  BOT、TOT、BT  等模式，但不限于這幾種模式。下圖是世界銀行對(duì) PPP 項(xiàng)目的分類。 

...........

 

第 2 章  長(zhǎng)沙縣城投公司基建項(xiàng)目管理現(xiàn)狀及路口鎮(zhèn)溫泉新城項(xiàng)目管理改進(jìn)需求 

 

2.1  長(zhǎng)沙縣城投公司及鎮(zhèn)溫泉新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的概述

長(zhǎng)沙縣城投公司全稱為長(zhǎng)沙縣星城建設(shè)投資有限公司，于 2001 年 12 月經(jīng)長(zhǎng)沙縣人民政府批準(zhǔn)成立，是從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的縣屬國(guó)有獨(dú)資公司。當(dāng)時(shí)注冊(cè)資金為人民幣 5000 萬(wàn)元。2002 年 4 月，縣委、縣政府決定重組城建資產(chǎn)、壯大城投公司，通過(guò)政府增資，公司注冊(cè)資本變更為 1 億元。2006 年 11 月，縣委、縣政府為加強(qiáng)對(duì)我公司的管理，成立長(zhǎng)沙縣城市基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心，為正科級(jí)事業(yè)單位，與公司實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”的運(yùn)作方式。作為我縣城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資主體，公司主要經(jīng)營(yíng)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)，初步壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)處置國(guó)有資產(chǎn)。公司主要職能是：1）多渠道、多形式籌措城市建設(shè)資金，管好、用好城建資金；2）代表政府行使城建項(xiàng)目投資主體的職能，負(fù)責(zé)對(duì)城市基礎(chǔ)建設(shè)資金的投入，確保資金投入效益；3）經(jīng)政府批準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)土地項(xiàng)目；4）受托管理政府投資入股的項(xiàng)目；5）受托經(jīng)營(yíng)縣政府注入的閑置資產(chǎn)；6）負(fù)責(zé)對(duì)城建項(xiàng)目的建設(shè)、管理。 公司直屬縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)，按照企業(yè)化運(yùn)作，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，并設(shè)立監(jiān)事會(huì)。常務(wù)副縣長(zhǎng)胡春山同志任董事長(zhǎng)，王岳能同志任總經(jīng)理。公司現(xiàn)有工作人員 34 人，80%以上具有本科及以上學(xué)歷，其中中級(jí)以上職稱 9 人。公司下設(shè)辦公室、財(cái)務(wù)部、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)部、項(xiàng)目管理部、融資部、審計(jì)監(jiān)察部、戰(zhàn)略發(fā)展部。 公司成立十年來(lái)，共計(jì)籌措資金超 100 億元，累計(jì)完成城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資上百億元，先后建成了芙蓉大道（長(zhǎng)沙段）、萬(wàn)家麗北路、開(kāi)元東路、開(kāi)元西路、瀟湘西路、瀟湘東路、望仙路、徐特立公園等 40 多個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目已順利竣工并投入使用，為提高長(zhǎng)沙縣人民的生活水平，改善城市形象和投資環(huán)境做出了巨大的貢獻(xiàn)。公司的總資產(chǎn)也從成立時(shí)的 5000 萬(wàn)元增加到 2011 年末的 80多億元。盤(pán)活資產(chǎn)方面，已成功處置開(kāi)元路與東四、東八線交匯多塊土地，城西區(qū)土地也成功拍賣(mài)，松雅湖周邊一塊土地拍賣(mài)價(jià)格達(dá) 500 萬(wàn)/畝。現(xiàn)有 21 家縣直機(jī)關(guān)公有資產(chǎn)已注入到我公司。并與多家銀信部門(mén)建立良好的合作關(guān)系。并參股多家公司。

.............

 

2.2  長(zhǎng)沙縣路口鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題

第一，路口鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施總供給的長(zhǎng)期積欠的缺口太大。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平的起點(diǎn)從開(kāi)始就比較低，要想解決這個(gè)問(wèn)題需要長(zhǎng)時(shí)間地對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)投資和建設(shè)。第二，人民生活水平的提高對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施能力要求逐步提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的生活水平是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提高的，各種家用電器、熱水設(shè)施、煤氣設(shè)施、電話等逐漸普及，都需要城市基礎(chǔ)設(shè)施供給在數(shù)量上和質(zhì)量上的支持。而且生活水平的提高還對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施提出了許多新的要求，如更迅速快捷的上網(wǎng)服務(wù)等。第三，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的客觀不平衡，雖然路口鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，同時(shí)還存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡的情況。由于市政道路的公共物品屬性及受益的非排他性特征，決定了政府需要將市政道路作為公共物品，按照“全額投資、壟斷經(jīng)營(yíng)、財(cái)政補(bǔ)貼虧損”的模式進(jìn)行投資、建設(shè)、管理和維護(hù)。 在“土地財(cái)政”時(shí)代，地方政府通過(guò)“土地出讓收入”和“土地抵押借款”相結(jié)合的“土地融資”模式為包括市政道路建設(shè)在內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充裕的資金來(lái)源。但隨著國(guó)家逐步推進(jìn)土地制度改革，出現(xiàn)“土地財(cái)政”難以為繼的情況下，市政道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直接投資、建設(shè)讓地方政府陷入“捉襟見(jiàn)肘”的尷尬局面。 

.........

 

第 3 章  長(zhǎng)沙縣城投公司路口鎮(zhèn)溫泉新城項(xiàng)目 PPP 模式的構(gòu)建 .......... 28 

3.1 模式構(gòu)建的目標(biāo)及原則  ...... 28 

3.2  項(xiàng)目 PPP 模式結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)  ..... 29 

3.3  項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)  ..... 29 

3.4  項(xiàng)目主要合作條款設(shè)計(jì)  ..... 30 

3.5  項(xiàng)目合同體系設(shè)計(jì)  .... 32

3.6  采購(gòu)方式選擇  ............ 38

第 4 章  溫泉新城項(xiàng)目的 PPP 模式實(shí)施的可行性分析 ....... 40 

4.1  財(cái)務(wù)可行性分析  ........ 40

4.2  財(cái)政承受能力評(píng)估  .... 43 

4.3  物有所值評(píng)價(jià)  ............ 46

第 5 章  溫泉新城項(xiàng)目的 PPP 模式實(shí)施的保障和預(yù)期效果 ........ 50 

5.1  確定 PPP 模式的實(shí)施原則  .......... 50 

5.2  管理項(xiàng)目 PPP 模式的風(fēng)險(xiǎn)  .......... 51 

 

第 5 章  溫泉新城項(xiàng)目的 PPP 模式實(shí)施的保障和預(yù)期效果

 

5.1  確定 PPP 模式的實(shí)施原則

路口鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和 PPP 合作項(xiàng)目一定要以突出路口鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色、人文內(nèi)涵、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)。要以溫泉新城和田園小鎮(zhèn)為特色整體規(guī)劃和實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以路口的人文情懷和生態(tài)宜居為內(nèi)涵打造具有北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)格，以路口的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和和諧生態(tài)為主線全面鋪開(kāi)路口鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)路橋建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿(mào)市場(chǎng)以及鄉(xiāng)村古鎮(zhèn)建設(shè)，形成美麗路口人人看得見(jiàn)、人人可享受和人人都參與的新局面。要順利完整地開(kāi)展路口鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) PPP 合作項(xiàng)目，必須首先要加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的對(duì)接，加速完成國(guó)家新型城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目政策、湖南省四化兩型政策與長(zhǎng)沙縣政策和路口鎮(zhèn)政府 PPP 項(xiàng)目政策的整體對(duì)接，從而促成路口鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 合作項(xiàng)目的順利落地。其次要加強(qiáng)路口鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施技術(shù)方案以及路口鎮(zhèn) PPP 項(xiàng)目招商引資方案的對(duì)接，只有形成整體規(guī)劃、技術(shù)方案以及融資模式的完整對(duì)接，才能保障路口鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的可行性和可操作性。再次，要加強(qiáng)路口鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目的計(jì)劃時(shí)間、工程質(zhì)量以及相關(guān)人員協(xié)調(diào)的對(duì)接，只有通過(guò)對(duì)接具體落實(shí)到每一個(gè)責(zé)任人落實(shí)到每一天和每一項(xiàng)工作，才能推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)路口鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目的圓滿竣工。 

......

 

結(jié)   論 

 

當(dāng)前政府大力推廣 PPP，不是把其單純作為一項(xiàng)地方政府融資和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具，而是寄希望于它能撬起一場(chǎng)公共服務(wù)變革。PPP 模式可以實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)方面的革命，一是從傳統(tǒng)融資進(jìn)入項(xiàng)目融資模式， PPP 項(xiàng)目融資不再是傳統(tǒng)的信用融資，而是以項(xiàng)目前景為基礎(chǔ)的項(xiàng)目融資。項(xiàng)目未來(lái)收益是主要保障，借款人接受收益監(jiān)管和項(xiàng)目資產(chǎn)抵押、質(zhì)押，融資方具有更全面的盡職調(diào)查義務(wù)和項(xiàng)目參與權(quán)。通過(guò)成立 SPV，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目和投融資主體之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離。財(cái)政只提供有限擔(dān)保、政府信用有限介入或不介入融資安排，是 PPP 模式的關(guān)鍵特征。 因此，PPP 模式有效控制了政府信用與項(xiàng)目之間的關(guān)系，控制了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是實(shí)現(xiàn)了私人資本對(duì)公共財(cái)政領(lǐng)域的合理參與，緩解政府財(cái)政壓力。 然而，當(dāng)前推出的 PPP 項(xiàng)目多是基于 BT 模式的變形，簽約率低的同時(shí)名股實(shí)債問(wèn)題嚴(yán)重。其本質(zhì)是沒(méi)能選擇或是構(gòu)建一個(gè)清晰明了的合作模式。因此，PPP項(xiàng)目合作模式的構(gòu)建在 PPP 項(xiàng)目的推廣過(guò)程中顯得異常重要。 本文首先對(duì) PPP 模式的概念、意義、分類、實(shí)施流程進(jìn)行了詳細(xì)的介紹，并梳理了現(xiàn)有關(guān)于 PPP 模式項(xiàng)目管理的文獻(xiàn)，為本文寫(xiě)作打下理論基礎(chǔ)。分析了路口鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，說(shuō)明了路口鎮(zhèn)溫泉新城項(xiàng)目采取PPP 模式的必要性。在對(duì)現(xiàn)有幾種市政道路 PPP 合作模式分析的基礎(chǔ)山，結(jié)合溫泉新城項(xiàng)目的具體要求，設(shè)計(jì)了該項(xiàng)目 PPP 模式的方案，包括公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目合作期限、投融資結(jié)構(gòu)與回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目合同體系、采購(gòu)方式等。并從財(cái)務(wù)可行性、財(cái)政承受能力、物有所值方面分析了方案的可行性。最后提出了方案實(shí)施的保障措施和預(yù)期效果。 

.........

參考文獻(xiàn)（略）