緒 論

 

本文所稱的農(nóng)村住房?jī)H指屬于農(nóng)民個(gè)人合法所有并存在于農(nóng)村集體土地之上的建筑物、構(gòu)筑物以及附屬設(shè)施，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村集體、村小組所有的房屋，以及小產(chǎn)權(quán)房。①一方面，據(jù)估計(jì)，農(nóng)村住房?jī)r(jià)值加上宅基地本身的價(jià)值超過(guò)就已經(jīng)超過(guò) 60 萬(wàn)億人民幣，而目前滬深股市流通市值全部相加，還未達(dá)到 40萬(wàn)億人民幣！②可見我國(guó)農(nóng)村住房蘊(yùn)含著廣闊的市場(chǎng)前景。另一方面，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展卻飽受資金短缺之苦。如果農(nóng)村住房能夠突破現(xiàn)行法律的限制，實(shí)現(xiàn)抵押，將解決農(nóng)村融資需求矛盾，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)提供資金支持。為此，自十七屆三中全會(huì)之后，中央根據(jù)會(huì)議的精神，專門就農(nóng)村住房抵押制度出臺(tái)一系列政策和文件，指導(dǎo)、鼓勵(lì)各省市開展抵押試點(diǎn)工作，積累經(jīng)驗(yàn)，以便解決我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展缺乏資金的困境。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕45 號(hào)）和《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等 232 個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等 59 個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》的規(guī)定和精神，農(nóng)村住房抵押試點(diǎn)工作在全國(guó)轟轟烈烈的展開。其實(shí)，早在十八大之前，各地方政府就已經(jīng)意識(shí)到允許農(nóng)村住房抵押的重要性，幾乎都結(jié)合本地區(qū)的特點(diǎn)，出臺(tái)了許多相關(guān)地方性文件，也積極地開展各式各樣的試點(diǎn)工作，取得了可喜的成果。但是，在試點(diǎn)過(guò)程之中，也暴露了許多重要問(wèn)題，值得我們深思和探討。我國(guó)《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》都明文禁止宅基地抵押，而如果采用“房隨地走，地隨房走”的房地一致原則，即使在試點(diǎn)地區(qū)暫行實(shí)施宅基地不得抵押的相關(guān)法律規(guī)定的情況下，是否為最佳的模式，則無(wú)不疑問(wèn)。其實(shí)，在農(nóng)村住房抵押領(lǐng)域采用房地分離原則，輔以相關(guān)配套措施，同樣可以實(shí)現(xiàn)房地一致原則構(gòu)建下農(nóng)村住房抵押所要實(shí)現(xiàn)的效果，甚至更優(yōu)。

在本篇論文中，主要運(yùn)用了三種研究方法。具體包括：（1）比較研究方法。主要通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村住房抵押制度進(jìn)行研究探討，歸納出我國(guó)農(nóng)村住房抵押制度所存在的困境，然后將國(guó)外的不動(dòng)產(chǎn)抵押登記制度與我國(guó)的相應(yīng)制度進(jìn)行比較，從中吸取經(jīng)驗(yàn)，從而提出完善我國(guó)農(nóng)村住房抵押制度的一些立法建議。（2）法解釋學(xué)方法。廣義的法律解釋方法既包括用來(lái)明確法律條文的內(nèi)容意義、構(gòu)成要件、適用范圍和法律效果，還包含用來(lái)補(bǔ)充法律漏洞。在本論文中，要科學(xué)而合理地運(yùn)用法解釋學(xué)的方法，來(lái)解釋一些重要法律術(shù)語(yǔ)；同時(shí)，在進(jìn)行立法完善時(shí)，也需要借助此方法。（3）實(shí)證分析方法。通過(guò)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村住房抵押的實(shí)施情況進(jìn)行仔細(xì)、認(rèn)真地分析，從而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出對(duì)策。

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第一章 農(nóng)村住房抵押的現(xiàn)狀和困境

 

第一節(jié) 農(nóng)村住房抵押的相關(guān)規(guī)定

我國(guó)《物權(quán)法》等法律規(guī)范并沒(méi)有專門針對(duì)農(nóng)村住房抵押作出明文規(guī)定，關(guān)于農(nóng)村住房能否抵押，更是語(yǔ)焉不詳。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地之上所合法建造的住房擁有所有權(quán)，而對(duì)住房占用范圍內(nèi)的集體土地享有宅基地使用權(quán)。由于農(nóng)村住房必須依地所建，因此與其占有領(lǐng)域內(nèi)的宅基地使用權(quán)緊密相連，不可分割。關(guān)于二者之間的關(guān)系，是否一定適用或準(zhǔn)用《物權(quán)法》中規(guī)定的房地分離原則，充滿困惑和疑問(wèn)。因?yàn)闊o(wú)論是《物權(quán)法》第 182 條①還是《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第 33 條②的規(guī)定，對(duì)于抵押必須采用房地一致原則，無(wú)一例外都是規(guī)定在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)之上的建筑物，對(duì)于宅基地使用權(quán)之上的住房是否必須引用，則無(wú)條文以于明確。依據(jù)《憲法》第 13 條的規(guī)定，國(guó)家保護(hù)公民的合法私有財(cái)產(chǎn)，公民的儲(chǔ)蓄、勞動(dòng)和投資所得、房屋以及其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)非依合法程序不得征收、征用。《憲法》第 10 條第 4 款規(guī)定，土地的使用權(quán)可以嚴(yán)格按照法律的規(guī)定自由轉(zhuǎn)讓。以上的規(guī)定中似乎可以得出，不管是農(nóng)村住房，還是農(nóng)村住房所占的宅基地使用權(quán)，都可以自由轉(zhuǎn)讓，既然轉(zhuǎn)讓《憲法》都允許，那么作為轉(zhuǎn)讓更低層次的抵押，就更加沒(méi)有禁止的必要。根據(jù)《物權(quán)法》第 180 條第 1 款第 1 項(xiàng)規(guī)定：“建筑物和其他土地附著物”可以抵押，而《物權(quán)法》第 184 條第 2 款③和《擔(dān)保法》第 37 條第 2 款④卻規(guī)定，宅基地等土地使用權(quán)不得抵押。如此一來(lái)，如果在農(nóng)村住房抵押之中采用房地一致原則，將與我國(guó)《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》等法律法規(guī)中禁止宅基地使用權(quán)抵押的規(guī)定相違背，那么農(nóng)村住房抵押自然也就無(wú)法生效。但是如果采用房地分離原則，由于不涉及的宅基地使用權(quán)的處分，當(dāng)然也就沒(méi)有了妨礙利用農(nóng)村住房進(jìn)行抵押的法律禁止性的規(guī)定。實(shí)際上，我國(guó)現(xiàn)行立法基于種種考慮，只是明確規(guī)定不得利用宅基地使用權(quán)作為向債權(quán)人抵押擔(dān)保的標(biāo)的物，并未禁止集體土地所有權(quán)之上的住屋不得作為抵押的標(biāo)的物，更加沒(méi)有規(guī)定農(nóng)村住房抵押必須采取房地分離的原則。①換而言之，在農(nóng)村住房抵押之中采取房地分離原則，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房自由流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)可以探討方式。

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第二節(jié) 農(nóng)村住房抵押的實(shí)踐探索

近些年來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難，農(nóng)村貸款難等痼疾越來(lái)越受到黨和政府的高度重視，伴隨我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)發(fā)展和進(jìn)步，農(nóng)村對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的資金越來(lái)越大。但是限于現(xiàn)行法律法規(guī)的約束，作為終極一生所獲得的最大財(cái)產(chǎn)——住房來(lái)說(shuō)，卻不能進(jìn)行有效的抵押貸款。為了有效盤活農(nóng)村資源，使農(nóng)民增收致富，開展農(nóng)村住房抵押，拓寬融資渠道，把農(nóng)村資產(chǎn)真正變?yōu)橘Y本，已經(jīng)成為全國(guó)各個(gè)地方的普遍共識(shí)。據(jù)了解，目前我國(guó)已有重慶、四川、浙江、廣東等省市已經(jīng)局部試點(diǎn)農(nóng)村住房抵押貸款，并取得了積極的成效，為下一步全國(guó)范圍內(nèi)的推行提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。為此，本文從試點(diǎn)地區(qū)中選取幾個(gè)比較有代表性的地區(qū)作詳細(xì)的介紹，并對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的主要做法和效果進(jìn)行概括總結(jié)。十八大以后，重慶市雖然不是農(nóng)村住房抵押的試點(diǎn)地區(qū)，但是重慶市早在2010 年 5 月，就已經(jīng)開始探索農(nóng)村住房抵押貸款，以解決農(nóng)民貸款擔(dān)保難的問(wèn)題。作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶市為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新支農(nóng)產(chǎn)品提供了廣闊的平臺(tái)，并出臺(tái)了一系列政策，保障農(nóng)村住房抵押能夠順利開展。依據(jù)《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法》第 7條第 3 項(xiàng)和第 9 條第 2 項(xiàng)的規(guī)定，利用農(nóng)村住房作抵押的，其所占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)一并抵押、實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)共同評(píng)估，并且評(píng)估時(shí)應(yīng)綜合考慮該住房的現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，做到公平公正。為了避免農(nóng)民住房抵押實(shí)現(xiàn)后處于無(wú)家可歸的難題，農(nóng)民在抵押的同時(shí)還需提供擁有其他適合居住地方和可靠生活來(lái)源；為了防止不正當(dāng)?shù)厍终技w土地的所有權(quán)，該辦法還要求農(nóng)民在申請(qǐng)農(nóng)村住房抵押時(shí)必須提交不得再申請(qǐng)宅基地的書面證明文件；為了維護(hù)交易的安全和秩序，農(nóng)村住房抵押必須在相關(guān)登記部門登記，否則抵押權(quán)不生效；為了降低抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的難度，在發(fā)生抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的情形時(shí)，農(nóng)村住房抵押的實(shí)現(xiàn)方式與普通抵押的實(shí)現(xiàn)方式?jīng)]有任何差別，抵押物的受讓人也不以本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員為限。

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第三章 房地分離原則下農(nóng)村住房抵押制度的分析........16

第一節(jié) 農(nóng)村住房抵押的主體.....17

一、 抵押人..........17

二、 抵押權(quán)人......19

第二節(jié) 農(nóng)村住房抵押設(shè)立的條件.....19

第三節(jié) 農(nóng)民住房抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn).........22

一、 農(nóng)村住房抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式......22

二、 農(nóng)村住房抵押物處置時(shí)受讓人的范圍......24

三、 農(nóng)村住房抵押物實(shí)現(xiàn)時(shí)的價(jià)值評(píng)估..........25

四、 農(nóng)村住房抵押物處置時(shí)宅基地使用權(quán)的處理..........26

第四章 完善農(nóng)村住房抵押制度的具體建議....30

第一節(jié) 在民法典物編中納入農(nóng)村住房抵押制度.....30

一、 采用房地分離原則構(gòu)建農(nóng)村住房抵押權(quán)..........30

二、 農(nóng)村住房抵押權(quán)的具體規(guī)定......31

第二節(jié) 完善《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法》中農(nóng)房登記.....31

一、 采納登記生效主義......31

二、 農(nóng)村住房登記中采用房地分離原則..........32

第三節(jié) 完善農(nóng)村住房抵押物的評(píng)估機(jī)制.........32

 

第四章 完善農(nóng)村住房抵押制度的具體建議

 

2017 年我國(guó)《民法總則》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的立法時(shí)代。接下來(lái)的幾年時(shí)間里，我們必須集中精力修改、完善并出臺(tái)民法各分則。其中物編是民法典的重要組成部分，完備的物編關(guān)系到我國(guó)能否制定出一部偉大的 21世紀(jì)民法典。因此，我們必須抓住制定民法典的契機(jī)，把農(nóng)村住房抵押納入到民法典的物編之中，同時(shí)在特別法之中加以規(guī)定，在輔以相關(guān)的措施保障，以完善農(nóng)村住房抵押制度。

 

第一節(jié) 在民法典物編中納入農(nóng)村住房抵押制度

2007 年我國(guó)《物權(quán)法》制定的時(shí)候由于時(shí)機(jī)尚未成熟，關(guān)于農(nóng)村住房抵押制度的研究未能深入，再加上國(guó)家對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展重視不夠，《物權(quán)法》沒(méi)有規(guī)定農(nóng)村住房抵押，更沒(méi)有詳細(xì)構(gòu)建農(nóng)村住房抵押制度。因此，在這千載難逢之際，我們必須一定要在民法典的物編之中詳細(xì)規(guī)定農(nóng)村住房抵押制度。如前所述，限制宅基地的流轉(zhuǎn)至少在現(xiàn)階段或者將來(lái)很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)具有存在的價(jià)值。如果一味地堅(jiān)持房地一致原則構(gòu)建農(nóng)村住房抵押制度，無(wú)疑是增加改革的難度。既然條條大路通羅馬，何不采用房地分離原則構(gòu)建農(nóng)村住房抵押制度呢！雖然采用房地分離原則可能會(huì)使房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)之間的關(guān)系更加復(fù)雜化，但是其好處也是顯而易見：首先，有利于節(jié)約修法的成本。我國(guó)《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中均嚴(yán)厲禁止宅基地抵押，但是如果堅(jiān)持房地一致原則，這些規(guī)定都必須予以廢除，同時(shí)又要詳細(xì)構(gòu)建農(nóng)村住房抵押制度，徒增不必要的麻煩和成本。其次，有利于解決農(nóng)村住房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)難的困境。如果采用房地一致原則，抵押物的處置必須根據(jù)國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定①，受讓人必須是本集體內(nèi)部且必須符合宅基地申請(qǐng)條件的成員才能受讓，這無(wú)疑增加了抵押物處置的難度。而在房地分離原則之下，抵押物由于不涉及到宅基地使用權(quán)，因此，受讓人的范圍可以擴(kuò)大到整個(gè)市場(chǎng)主體，降低抵押權(quán)人債權(quán)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

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結(jié)語(yǔ)

 

借民法典制定之契機(jī)，積極探索農(nóng)村住房抵押貸款試點(diǎn)工作，對(duì)于解決農(nóng)民貸款難題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮，完善抵押權(quán)制度，具有劃時(shí)代的意義。作為中國(guó)農(nóng)村改革的核心內(nèi)容之一，如何構(gòu)建農(nóng)村住房抵押制度關(guān)系到中國(guó)整個(gè)農(nóng)村改革的成敗。面對(duì)試點(diǎn)中存在諸多的困境，黨和國(guó)家需要突破固有的觀念，單獨(dú)采取一套能夠體現(xiàn)中國(guó)特色的適用于農(nóng)村地區(qū)的抵押制度。因此，采用房地分離原則，是構(gòu)建和完善農(nóng)村住房抵押制度的基本出發(fā)點(diǎn)，并在此原則的基礎(chǔ)之上完善相關(guān)的配套措施，比如完善農(nóng)村住房登記制度和設(shè)置土地推定租賃權(quán)，是推動(dòng)農(nóng)村住房抵押制度改革成功的關(guān)鍵所在。值得注意的是，為了使農(nóng)村住房抵押制度早日在全國(guó)推行，諸如抵押財(cái)產(chǎn)評(píng)估、抵押物就轉(zhuǎn)平臺(tái)等相關(guān)措施也必須及時(shí)跟進(jìn)，保駕護(hù)航。本文共分為四章。第一章簡(jiǎn)單地介紹我國(guó)農(nóng)村住房抵押的現(xiàn)狀和困境。第二章主要研究房地分離原則運(yùn)用于農(nóng)村住房抵押的必要性和可行性。在本章，首先對(duì)房地分離原則運(yùn)用于農(nóng)村住房抵押中的必要性進(jìn)行研究。由于目前我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的需要、現(xiàn)階段土地市場(chǎng)發(fā)育尚不充分、農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不健全，因此，房地一致原則不應(yīng)適用與農(nóng)村住房抵押領(lǐng)域；其次，對(duì)房地分離原則運(yùn)用于農(nóng)村住房抵押中的可行性研究，闡述了房地分離原則適合我國(guó)的實(shí)際情況，與我國(guó)的現(xiàn)行法律制度能夠完美地契合。第三章主要講述了房地分離原則下農(nóng)村住房抵押制度的設(shè)想。在本章中，首先對(duì)農(nóng)村住房抵押的當(dāng)事人的資質(zhì)進(jìn)行闡述，分析農(nóng)村住房抵押的當(dāng)事人應(yīng)該與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)之上建筑物抵押的當(dāng)事人的一樣，不應(yīng)有所區(qū)別。其次，針對(duì)農(nóng)村住房抵押的特殊性，詳細(xì)地提出農(nóng)村住房的設(shè)立不需要集體經(jīng)濟(jì)組織同意，更不需要對(duì)其抵押融資的用途進(jìn)行限制。當(dāng)然，為了維護(hù)交易秩序的穩(wěn)定和交易的安全，我國(guó)農(nóng)村住房抵押必須采取登記生效主義。最后，闡述了我國(guó)農(nóng)村住房抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，為了抵押物價(jià)值評(píng)估的準(zhǔn)確性和抵押物實(shí)現(xiàn)便利性，我國(guó)立法之中應(yīng)該采取市場(chǎng)評(píng)估法。同時(shí)，必須擴(kuò)大受讓人的范圍。第四章作為本文的最后一章，針對(duì)前面提出的三個(gè)問(wèn)題，借鑒域外立法并結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際，提出完善農(nóng)村住房抵押制度的一些具體的立法建議。

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參考文獻(xiàn)（略）